한국지방세연구원

오늘날 비주거용 부동산이 빠르게 늘어나면서 이에 대해 어떻게 과세할 것인가가 중요한 정책적 이슈가 되고 있다. 우리나라 경제에서 비주거용 부동산이 차지하는 비중은 지속적으로 증가하고 있다. 통계청에서 발표하는 국가자산통계에 따르면 1970년대 이후 2000년 초반까지는 주거용 건축물의 가치가 비주거용 건축물의 가치보다 더 컸다. 하지만 2003년에 비주거용이 주거용을 상회한 이래 그 격차는 더욱 확대되고 있다. 2011년 기준 비주거용 건축물의 순자산가치는 1069.4조원으로 주거용 건축물의 순자산가치(888.0조원)보다 181.4조원 더 많다. 또한 국토해양부의 자료에서도 2005년부터 2011년까지 6년간 상업용(12.8%)과 공업용(34.0%) 건축물이 주거용(5.1%) 건축물에 비해 더 빠르게 증가한 것으로 나타났다. 이와 같이 비주거용 부동산이 국가경제에서 그 중요성이 더욱 커지고 있음에도 불구하고, 세부담의 적정성·형평성 등에 대한 문제는 지속적으로 제기되어 왔다. 비주거용 부동산은 토지와 건물이 일괄적으로 평가되는 주택과 달리 토지와 건물이 분리되어 평가되고 있다. 또한 토지와 건물의 평가방식이 상이하고, 평가주체도 이원화되어 있다. 이러한 것이 전체적으로 결합되어 비주거용 부동산의 과표가 정확히 산정되지 않고 있다. 이로 인해 비주거용 부동산에 대해 적정과세가 이루어지지 않고 있으며 납세자간 불형평성 문제가 발생한다는 지적이 있었다. 본 연구는 이와 같은 문제 인식 하에 국내경제에서 중요성을 더해가고 있는 비주거용 부동산과 관련하여 재산세 등 보유과세 부담 수준이 적절한 지를 분석하고, 향후 바람직한 정책방향을 제시하고자 한다. 본 연구에서 실증분석한 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 2008년 이후 비주거용 부동산의 보유과세 수준은 전반적으로 하락하였다. 2011년 기준 비주거용 부동산의 명목 GDP 대비 재산보유과세부담률은 0.214%이다. 이는 2008년(0.242%)의 88%수준이다. 둘째, 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 1990년 이후 지속적으로 낮아지고 있다. 2011년 기준 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 0.066%로 1990년(0.112%)의 59%수준에 불과하다. 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 특히 2000년대 들어서면서 크게 감소하였다. 2000년 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 0.097%로 1990년(0.112%)의 87%였고, 2010년의 경우 실효세율은 0.067%로 2000년(0.097%)의 69%이었다. 이는 2000년대 들어서서 토지와 주택에 대한 조세부담이 늘어나는 상황에서도 비주거용 건축물은 재산가액에 비례하여 세부담이 늘어나지 않았음을 의미한다. 비주거용 건축물의 재산세 실효세율을 분해하여 살펴보면 실효세율의 하락 요인을 면밀히 파악할 수 있다. 셋째, 1990년 이후 2011년까지 비주거용 건축물의 과표현실화율은 소폭 상승하는데 그쳤다. 2011년 비주거용 건축물의 과표현실화율은 39.4%로 1990년(35.6%)에 비해 3.8%p 상승하였다. 즉, 토지와 주택 등은 가격공시제도를 통해 과표현실화가 상당히 이루어졌으나, 토지와 건물이 분리평가되고, 원가법을 채택하고 있는 비주거용 건축물은 이러한 추세를 반영하고 있지 못하는 것이다. 넷째, 1990년 이후 비주거용 건축물의 과세비율은 꾸준히 하락하는 추세이다. 2011년 기준 비주거용 건축물의 과세비율은 76.3%로 1990년(88.2%)에 비해 11.9%p 감소하였다. 특히 2005년 종합부동산세 도입 등 세제개편 이후 비주거용 건축물의 과세비율이 큰 폭으로 하락하였다. 2006년 과세비율은 77.6%로 종합부동산세 도입 이전인 2004년 84.1%에 비해 6.5%p 감소하였다. 다섯째, 평균세율 또한 1990년 이후 지속적으로 낮아져 1990년 0.357%에서 2011년 0.221%로 떨어졌다. 이러한 결과를 종합하면, 비주거용 부동산이 국가경제에서 중요성을 더해가고 있음에도 불구하고 비주거용 부동산에 대한 과세가 적절히 이루어지고 있지 않음을 알 수 있다. 비주거용 부동산에 대해 적정과세가 이루어지지 않는 주요한 요인은 평가가 제대로 되지 않고 있기 때문이다. 비주거용 부동산은 토지와 건축물이 분리되어 평가되고, 서로 다른 평가방식이 사용됨에 따라 토지, 건축물 모두 적절한 시가가 반영되기 어렵다. 토지의 개별공시지가는 지상건물의 유무에 상관없이 나대지 상태의 토지가격을 소유지분별로 나눈 값이다. 이럴 경우 지역, 상권에 따른 토지가치의 차이는 반영되나 동일한 토지에서 층별에 따른 가치 차이는 반영되지 않는다. 즉, 토지의 개별공시지가는 건물의 층에 따라 가치가 달라짐에도 불구하고 건물의 층에 무관하게 면적만 동일하면 똑같은 개별공시지가가 산정되는 것이다. 또한 건축물은 기본적으로 원가법에 의해 산정되기 때문에 건축물의 가치를 제대로 반영하는데 한계가 있다. 뿐만 아니라 비주거용 부동산에 대한 평가주체의 이원화도 정확한 과표 산정을 저해하는 요인이다. 평가주체가 이원화됨으로 인해 동일한 원칙에 의해 과표가 산정되기 어렵기 때문이다. 국가경제에서 비주거용 부동산이 차지하는 비중이 커져감에 따라 이러한 중요성에 걸맞은 과세체계가 구축되어야 한다. 지금까지 부동산에 대한 조세정책은 주로 주택에 초점을 맞추었는데, 향후에는 비주거용 부동산의 중요성을 인식하고 정책을 펼쳐나갈 필요가 있다. 향후 정책방향은 비주거용 부동산에 대해 가치에 비례하는 조세 부담이 이루어지도록 하고, 조세부담의 불형평성을 완화하는데 우선순위를 부여하여야 한다. 이를 위해서는 비주거용 부동산의 적정가격을 산정할 수 있는 평가체계의 마련, 과세당국의 과표 결정권한의 확보, 비과세·감면비율의 축소 등이 중요하다. 먼저, 비주거용 부동산의 적정가격을 산정할 수 있는 평가체계를 마련해야 한다. 비주거용 부동산에 대한 적정가격의 산정을 위해 ‘비주거용 부동산에 대한 가격공시제도’ 도입이 현재 논의 중이다. ‘비주거용 부동산에 대한 가격공시제도’는 주택과 동일하게 일괄평가 방식을 채택하는 등 현행 제도보다 진일보한 측면이 있다. 또한 가격공시제도 도입과 더불어 비주거용 부동산의 중요성에 따라 평가방법을 달리 가져가는 것도 고려해볼만 하다. 중요한 비주거용 부동산에 대해서는 과세당국이 정밀하게 조사를 실시하여 과표를 산정하고, 표준적 성격이 강한 집합 건물에 대해서는 가격공시제도에 근거하여 과표를 산정하며, 개별 특성이 강한 일반 건물에 대해서는 현행과 동일한 방법으로 과표를 산정하는 것이다. 다음으로, 과표 결정에 대한 과세당국의 권한을 강화해야 한다. 현재 비주거용 부동산에 대한 평가주체가 토지는 국토해양부, 건축물은 지방자치단체장으로 이원화되어 있어 과세당국이 과표의 결정 권한을 확보하지 못하고 있다. 부동산에 대한 과세는 부동산에 대한 평가를 어떻게 하느냐에 따라 달라진다. 따라서 비주거용 부동산의 특성에 적합한 평가, 지역 실정을 정확히 반영한 평가를 하기 위해서는 과세권자인 지방자치단체가 과표 결정권한을 가지고 있는 것이 바람직하다. 일본과 미국 등 다른 나라들도 비주거용 부동산에 대한 평가권한은 과세당국이 보유하고 있다. 따라서 비주거용 부동산에 대한 평가방식의 개선과 더불어 과표에 대한 과세당국의 권한을 강화함으로써 적정과세, 공정과세의 기반을 갖추어 나가야 한다. 마지막으로 비주거용 부동산에 대한 비과세·감면을 축소해야 한다. 현재 비주거용 부동산의 비과세·감면비율은 주택에 비해 상당히 높은 편이다. 높은 비과세·감면비율이 적정과세, 공정과세의 저해요인으로 작용하고 있다. 향후에는 비주거용 부동산에 대해 비과세·감면비율을 지속적으로 축소하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 원칙적으로 모든 부동산에 대해 과세하고, 세제 혜택을 받는 자가 감면의 필요성 등을 입증하고 과세당국이 이를 인정하는 경우에 한해 감면을 실시하는 방향으로 나아가야 한다. 또한 의료기관 등 비과세·감면기관도 지방자치단체에서 제공하는 공공서비스를 제공받고 있기 때문에 일정 수준의 조세를 부담할 필요가 있다. 비주거용 부동산의 비과세·감면 축소를 위해서는 실효성 평가 등을 통해 일몰제 규정을 더욱 강화하는 것도 중요하다.

1. 중기전망 모형 구축의 필요성 한 국가의 세입은 그 나라의 경제를 구성하고 있는 경제주체들의 유기적인 관계를 통 해 결정된다. 이러한 세입을 정확하게 전망하는 것은 합리적인 세입정책을 가능하게 하 고, 효율적인 예산편성을 통해 재정지출을 적절하게 결정하게 한다. 중앙정부에서는 매년 5년 단위의 중기 국가재정 운용계획을 수립하고 있으며, 균형재정을 유지하기 위하여 재 정지출 증가율을 재정수입 증가율보다 낮게 설정하여 운용하고 있다. 이러한 재정운용에 대한 계획은 체계적이고 과학적인 중기 국가 세입전망이 존재하였기 때문에 가능했던 것 으로 보인다. 현재 지방세의 전망은 행정안전부에 자체적으로 개발하여 배포한 지방세 추계 프로그 램으로 지방정부 단위에서 실시하고 있으며, 이를 행정안전부에서 취합하여 발표하고 있 다. 이 프로그램은 ‘당해 연도 예상징수액’에 ‘추계변수’를 곱하여 산출된 지방세수 추계규 모에 ‘지방정부별 세입특수요인’을 가감하여 각 지방자치단체의 세입을 전망하는 형태를 띠고 있다. 이 프로그램은 지금까지 각 지방정부마다 전망해 오던 개별적인 전망방식을 하나로 통일시키는데 일조하였다. 하지만, 추계산식에 가까운 모형은 짧은 시계를 가진 전망이나 추세가 일정한 세목에서는 전망 오차가 낮을 것으로 예상된다. 하지만 요즘과 같이 경제상황이 급변하는 경우나 중장기에 대한 전망은 회귀분석과 같은 체계적이고 과 학적인 전망보다 예측오차가 상당히 커질 우려가 있다. 또한, 양입제출(量入制出)을 재정운용 원칙으로 하고 있는 지방정부로서는 중기 지방 세입 전망을 통해 예산을 편성하여, 체계적이고 효율적인 재정운용이 가능하도록 할 필 요성이 절실하게 요구되고 있다. 게다가 최근 대두되고 있는 지방소비세의 이양비율 확 대 문제, 지방소득세의 독립세로 전환이나 지방재정 건전성 제고를 위한 국세 및 지방세 간의 세목조정 등 중장기적인 관점에서 중앙정부와의 재원배분 문제를 검토하기 위해서 도 중기 지방세수 전망은 중요한 의미를 가진다. 따라서 본 연구는 지방세입을 보다 체계적이고 과학적으로 전망하기 위해 세목별 세수 함수를 설정하고 단기적인 세입정책에 머물고 있는 지방세 분야의 시계를 중기적인 관점 으로 확대하는데 그 목적을 두고 있다. 이를 위해 지방세 총계와 세목별 세수함수의 회귀 분석을 통해 얻어진 계수 추정치들을 이용하여 중기(5년간)의 세수를 전망하고자 한다. 2. 지방세 구조 지난 2010년 하나의 법률로 규정되던 지방세제가 법률 개정을 통해 지방세기본법, 지 방세법, 지방세특례제한법 등 세 개의 법률로 분법 되었다. 이러한 분법 과정에서 지방세 는 기존의 16개 세목에서 11개 세목으로 통폐합 되었다. 지방세를 구성하고 있는 이들 11개 세목은 크게 ‘국세나 다른 지방세수에 영향을 받는 부가세(Surtax)’, ‘중앙정부의 정책목적의 달성을 위해 사용되는 세목’, 그리고 ‘독립 지 방세목’ 등 세 가지의 유형으로 구분될 수 있다. 첫째 유형인 부가세 형식에는 국세인 소 득세나 법인세의 10%를 부가(Surtax)하는 지방소득세 소득분, 교통?에너지?환경세의 36%를 부가하는 자동차세 주행분, 부가가치세 징수액의 5%(2013년 이후 10%)를 이양 받는 지방소비세, 그리고 지방세의 여러 세목들의 부가세 형태를 띠는 지방교육세가 있 다. 둘째, 정책 목적의 달성을 위하여 정책변수로 활용되는 취득세와 담배소비세가 있다. 중앙정부에서는 국내시장 경기를 조절할 목적으로 취득세율을 정책수단으로 활용하고 있 다. 그리고 국민의 건강 증진을 위해 담배소비세율 인상 뿐 아니라 담배가격에 건강증진 기금을 부과하여 흡연율을 낮추는 효과를 보고 있다. 그리고 마지막으로 지방세의 원칙 에 입각한 세목들이다. 등록면허세, 재산세, 지역자원시설세, 자동차세 소유분, 주민세 균 등분과 재산분, 지방소득세 종업원분, 레저세 그리고 과년도 수입 등이 순수한 독립 지방 세의 형태로 분류된다. 3. 세목별 세수추계 방법 이러한 중기 세입 전망을 위해 각 세목별로 세수함수 또는 수요함수를 설정하고 추정 하였다. 본 연구에서는 세목별 세수함수를 설정함에 있어 경제적인 인과관계를 설명할 수 있는 회귀분석 모형을 중심으로 하였으며, 다음의 다섯 가지 과정을 거쳐서 세수함수 를 설정하였다. 첫째, 본 연구에서는 세목별 세수함수를 설정하기에 앞서 세목별 과세대 상과 과세표준을 면밀하게 검토하였다. 어떤 과세대상 또는 과세표준이 세목의 세수에 영향을 주로 미치는지 검토해 보고 그러한 변수들을 직접적으로 설명변수로 채택하였다. 혹은 자료를 구할 수 없거나 관측기간이 짧은 경우에는 대리변수를 설명변수로 추가하였 다. 둘째, 세부 세목별로 그 과세대상이 상이한 성격을 가지는 경우 따로 구분하여 세수 함수를 설정하려고 노력을 하였다. 본 연구에서 과세대상의 성격이 상이하여 따로 세수 함수를 설정한 세목들은 지방소득세 소득분과 종업원분, 주민세 균등분과 재산분, 자동차 세 소유분과 주행분 등이 있다. 셋째, 세수함수의 설명변수 선택에서 한국개발연구원 (KDI), 한국경제연구원(KERI), 국회예산정책처(NABO)와 같은 경제연구기관에서 전망 되고 있는 거시변수들을 활용하려고 노력하였다. 그러나 지방세는 재산세, 취득세, 등록 면허세와 같이 자산의 가치나 거래에서 세수가 발생하는 세목이 11개 세목 중에서 5개 세목으로 절반 정도를 차지하고 있다. 따라서 지가지수나 주택가격지수와 같이 부득이하 게 설명변수로 포함되어야 하지만 시중에서 전망치를 구할 수 없는 변수들은 자체적으로 전망하여 세수전망에 활용하였다. 넷째, 추정방법은 단순최소좌승법(Ordinary Least Squares)을 활용하였으며, 오차항에 자기상관이 발견되는 세수함수들은 이를 제거하기 위해 Cochrane- Orcutt 방법을 사용하였다. 마지막으로 소비량에 과세되는 세목은 수요 함수를 추정한 다음, 추정된 수요함수에서 전망된 재화의 소비량에 실효세율을 적용하여 지방세수를 전망하였다. 4. 지방세 전망 결과 이렇게 구축된 세목별 세수함수를 통해 전망된 지방세입은 2012년의 53조 5,741억 원에서 2016년의 72조 7,764억 원까지 평균 8.0%의 증가율을 보이고 있다. 이 기간 동 안 경상GDP가 평균 6.2% 증가하는 것에 비해 1.28배(탄력성) 빠르게 확대되는 것으로 나타났다. 연도별로 살펴보면, 2012년에는 경상GDP가 전년 대비 4.4% 확대되고 지방 세수는 전년에 비해 2.3% 증가할 것으로 전망되어 지방세수의 탄력성은 0.53으로 비탄 력적일 예상된다. 그러나 2013년에는 지방소비세의 이양비율이 부가가치세의 5%에서 10%로 확대되는 것으로 가정하고 전망한 결과, 지방세수는 전년 대비 12.6% 증가한 60 조 3,101억 원으로 나타났다. 2013년의 경상GDP 증가율 예상치 5.6%에 대한 지방세 탄력성은 2.23으로 급격하게 확대될 것으로 예상된다. 2014년의 지방세입은 64조 3,691억 원, 2015년에는 68조 5,998억 원으로 각각 전년 대비 6.7%와 6.6% 정도 확 대될 것으로 전망된다. 2014년에는 2013년에 확대된 지방소비세의 이양비율 확대에 따 른 기저효과(Base Effect)로 인해 탄력성은 0.96으로 낮아졌고, 2015년에는 탄력성이 1.01로 1을 다소 상회하는 것으로 나타났다. 그리고 2016년에는 전년 대비 6.1% 확대 된 72조 7,764억 원이고 지방세 탄력성은 1.05로 전년에 비해 다소 높아지는 것으로 전 망된다. 2006년부터 2010년까지 4.55%에서 4.19%까지 하락세를 유지하던 지방세 부담률이 2011년에는 반등하여 4.23%를 보이는 것으로 나타났다. 그러나 부동산 시장 침체의 장 기화에 따라 2012년도 지방세 증가율은 2.2%로 낮아질 것이 예상되어 지방세 부담률이 4.15%로 다소 하락할 것으로 추정된다. 2013년에는 지방소비세의 이양비율 확대로 인 해 지방세 부담률은 4.41%로 약 2.5%p 내외의 확대를 시현할 것으로 기대되며 그 이후 에는 4.4%를 유지할 것으로 예상된다. 지방소비세의 이양비율 확대로 인해 자산과세 중심으로 구성되어 있던 지방세 세원구 조에도 변화가 있을 것으로 기대된다. 2010년 이전까지 거래과세와 보유과세의 비중이 50%를 상회하는 것으로 분석되었다. 그러나 지방소비세 이양비율이 확대되는 2013년 이후에는 그 비중이 40% 중후반으로 하락하고 소비과세 비중이 10%대 중반에서 20% 초반으로 확대되어 지방세의 세원구조가 자산과세 중심에서 소비과세나 소득과세 중심으 로 전환될 것으로 예상된다. 또한 지방세 총계의 전망치와 세목별 전망치의 합산 결과를 비교하였다. 두 방식에 의 한 전망치의 차이율은 0.2%에서 1.1%로 그리 크지 않은 것으로 나타났다. 따라서 세목별 로 세수함수를 추정하고 전망한 세수를 합산하는 번거로운 과정이 꼭 필요한지에 대한 의 문을 가질 수 있다. 개략적일 필요가 있거나 지방세 전망치에 대한 수요가 긴급한 경우에 는 지방세 총계에 대한 세수함수를 이용하여 전망하는 것이 선호될 수 있다. 그럼에도 불 구하고 각 세목별 세제개편이나 세수 특성을 고려할 필요가 있거나 세법개정 효과를 반영 할 필요가 있을 때에는 세목별 세수함수에 의해 전망하는 것이 우선될 것으로 판단된다. 5. 보완과제 2010년의 세법개정으로 오랫동안 지방정부 보통세의 상당부분을 차지하는 기간 세목 의 역할을 담당해 온 취득세와 등록면허세의 시계열에 단절이 발생하였다. 취득세와 등 록면허세의 세수함수는 세법개정 이전의 과거 시계열로 추정한 것이므로 이들 추정치에 의해 전망된 세수들은 이전 세수와 통계적으로 전혀 다른 성격을 가질 것으로 예상된다. 게다가 세법개정 이후의 실측치는 하나 밖에 되지 않기 때문에 세법 개정이 세수에 어떤 영향을 미쳤는지 통계적인 유추가 불가능하다. 따라서 취득세와 등록면허세를 합산한 세 수에 대한 세수함수를 다시 설정하고 추정한 후, 이들 세목에 대한 세수를 전망하였다. 어떤 변수의 시계열에 단절이 발생하면 해당 변수의 추정이나 전망이 사실상 불가능하 게 된다. 특히 취득세와 등록면허세(구 등록세)는 각 지방정부의 기간세목의 역할을 하 고 있으며, 중앙정부의 경기진작을 위한 정책변수로 활용되고 있다. 따라서 세수 자료를 수집할 때, 세법개정이 이들 세목에 미친 영향을 통계적으로 분석이 가능할 때까지 만이 라도 종전의 취득세와 등록면허세로 구분하여 이들 세목에 시계열의 단절이 발생하지 않 도록 조치할 필요가 있을 것으로 보인다. 또한 지방자치와 지방분권에 대한 주장이 지속적으로 제기되는 있는 시점에서 지방정부 단위에 대한 세수전망을 절실하게 필요로 하고 있다. 이를 통해 지방정부 단위에서도 효율 적인 재정운용이 가능할 것으로 예상된다. 그러기 위해서는 각 지방정부의 특성에 맞는 세 수함수 설정이 필요하고, 그러한 세수함수의 설명변수들에 대한 전망치들이 필요하다. 하 지만, 현재 국내에서는 지역내총생산(GRDP)과 같은 기초적인 지역별 거시변수 조차도 전망치를 생산하는 연구기관이나 공공기관이 없어 지방정부 수준에서의 세입 전망이 불가 능한 현실에 처해 있다. 그러나 향후에 한국지방세연구원과 각 지역발전연구원이 협의하 여 각 지방정부 단위의 중기 지방세입 전망모형 구축이 필요할 것으로 판단된다.

○ 본고의 목적은 해외 주요국 지방재정의 분석을 통하여 우리나라 지방재정 건전 성 유지를 위한 정책제언을 도출하는 데 있음 - 이를 위해 대표적 연방국가인 미국과 단일국가인 일본, 그리고 두 정부형태의 중간 형태를 띠고 있는 스페인을 살펴봄 - 본고에서는 기존의 미시적 국가별 사례조사와 달리 거시적 재정지표 등을 통하여 분 석대상 국가들의 지방정부에서 나타나는 일반적 모습을 관찰하고 시사점을 도출하고 자 함 - 또한 우리나라 지방자치단체들을 대상으로 실증분석을 시도하여 재정압박의 주요 요 인을 파악하고 정책제언을 도출하고자 함 ○ 스페인, 일본, 미국의 지방재정에 대한 평가는 다음과 같이 요약될 수 있음 - 스페인의 경우, 현재 지방정부가 직면하고 있는 재정난은 내재되어 있던 경제적 불균 형을 감안하지 않은 재정운용과 이를 가능케 했던 고유의 정치적 구도에 기인함 · 스페인의 재정적자는 1990년대 중반부터 이미 고질적으로 나타나고 있었음 · 이는 중앙과 지방정부가 지역적 정치구도에 얽매여 급증하던 사회복지 중심의 지출 증가를 제대로 통제하지 못했기 때문임 · 또한 경기변동이 지방세입에 미치는 영향을 제대로 파악하지 못함으로써 부동산 시장 붕괴에 따른 세수 급감에 효과적으로 대처하지 못했던 것도 주요 요인으로 작용하였음 - 일본의 지방정부는 부채나 재정적자의 규모로 볼 때 여전히 많은 문제점을 안고 있으 나 조금씩 개선되는 모습을 보이고 있음 · 일본의 지방재정 건전화는 과거 지방정부 재정난의 주요 원인으로 지목되던 토목관련 지출의 지속적 감소에서도 보듯이 재정지출의 축소를 통하여 주로 이루어지고 있는 것으로 평가할 수 있음 · 강력한 지방재정 구조조정 제도는 사후적 관리제도로서 기능할 뿐 아니라 공무 원 해고 및 지출 삭감을 강제토록 함으로써 지방정부로 하여금 보다 효율적으로 재정운용을 하도록 강제하는 장치로 작동하고 있음 - 미국의 지방정부가 직면한 재정난은 구조적인 요인도 있지만 주로 2008년 국제금융 위기로 인한 경기변동적 성격이 강함 · 재정난의 가장 큰 이유는 경기침체로 인한 세입감소와 함께 과도한 채무에 시달리 는 연방정부가 재정건전화를 추진하면서 그 여파가 지방정부로 옮겨왔기 때문임 · 그 외 인구구조의 변화로 인하여 메디케이드와 같은 의료보건 지출이 급증하고 있는 것도 지방재정을 어렵게 하는 요인이 되고 있음 · 제도적으로는 지방과 중앙과의 소통부재, 불투명한 예산 관련 제도 등이 문제점 으로 지적될 수 있음 ○ 우리나라 지방정부를 대상으로 한 분석결과는 아래와 같이 요약될 수 있음 - 분석결과 지방정부의 총수입에서 차지하는 세수입의 비율 증가와 부채수준의 감소, 총 인구수의 증가는 재정압박의 가능성을 줄이는데 유효하게 작용하는 것으로 나타났음 · 총부채수준이 한 단위 증가할 때 재정압박을 받을 위험이 약 9.7배 증가함 · 총수입 대비 지방세수입 비율의 1단위 증가 시 재정압박을 받을 위험이 23% 감 소함 - 재정압박을 설명하는데 있어 유의하고 가장 큰 영향력을 가진 변수가 총부채수준이 라는 결과는 지속가능한 지방정부의 실현을 위한 부채 관리의 중요성 즉 지방정부의 책임성 강화의 필요성을 시사함 · 또한 총수입 대 세수입 비율이 재정압박을 설명하는 주요 변수라는 결과는 재정 지출의 비용을 낮추고 동시에 연성예산제약의 문제를 심화시키는 의존재원 대신 자주재원 확충의 필요성을 시사함 ○ 본고의 분석을 토대로 다음과 같은 정책대안을 제시함 - 첫째, 세입구조의 개선 및 자체재원의 확충이 필요함 · 지방세는 지방정부의 주요 수입원이며, 일반투자이론에서 지적하는 바와 같이 수 입원의 다양화는 경제적 충격에 대비하기 위해 반드시 필요한 과제임 · 지방재정 개혁과정에서 자체재원의 확충이 보다 체계적으로 이루어져야 함 · 즉 국고보조금이나 지방교부세와 같은 이전재원의 구조조정은 자체재원의 확충 을 전제로 해야 함 · 미국 신연방주의 전환이나 연방정부 주도의 재정개혁은 지방정부의 재정난을 더 욱 가중시키는 부작용을 초래하였음 · 또한 일본의 지방재정 개혁은 충분한 세원확충 없이 중앙으로부터의 이전재원 감축이 이루어져 지방의 재정난을 가중시켰음 · 이러한 점들을 참고할 때, 충분한 규모의 세원확충이 없는 국고보조금이나 지방 교부세의 감축은 지양해야 함 - 둘째, 사전적 재정관리 제도의 업그레이드가 필요함 · 우선 현행 조기경보시스템의 내실화가 필요함 · 지방공기업의 재무위험, 지방자치단체의 보증채무 확대 가능성 등의 우발채무에 대한 체계적 관리 등 재정의 시계를 보다 장기로 확장하거나 지방재정 범위를 확 대하여 향후 지방재정부담을 초래할 다양한 가능성들에 대한 분석?관리를 하는 총체적인 지방재정 위기관리시스템을 구축하여야 함 · 현행 재정위기 조기경보시스템은 지방재정법에 근거를 두고 있으나 구체적 운영 방법에 대한 법적 내용이 미비되어 있으므로 동 시스템의 실효성 확보를 위한 법 적 근거 조항을 마련하여야 함 - 셋째, 투융자 관련 심사제도를 강화하여야 함 · 일본과 미국의 사례에서 보듯이 무리한 지방정부의 개발사업 추진은 막대한 재 정적 비용을 초래할 수 있음 · 먼저 투자심사 대상사업 확대 및 심사기관 조정이 필요함 · 사업유형 특성별 투자심사기준 적용이 필요함 · 지방공사 신규투자사업 투자심사 강화가 필요함 - 넷째, 재정준칙과 구조조정을 위한 법적 근거 마련이 필요함 · 재정준칙은 제도의 투명성과 객관성을 위해 최대한 단순화할 필요가 있음 · 대부분의 국가에서 재정수지와 부채규모, 지출 규모에 대한 준칙을 규정하고 있음 · 재정수지 목표 도입 시 연간 목표보다는 중기 목표에 중점을 두어 재정지출의 경 기순응화 현상을 방지할 필요가 있음 · 부채 목표 설정 시 포함시켜야 할 부채범위에 대한 충분한 논의를 통하여 조기경 보시스템과 연계시킬 필요가 있음 · 지출 규모에 대한 재정준칙은 지역별 특수성을 고려하여 차별적으로 이루어져야 할 것임 · 또한 재정준칙의 규칙으로서의 실효성 확보를 위하여 유사시 강제적인 구조조정 이 가능하도록 관련 제도를 개선해야 함 · 일본과 미국의 경우를 참조하여, 지방정부가 재정위기에 빠질 경우 중앙정부 내 지 제3의 기관을 통한 강력한 구조조정이 가능하도록 법적 근거를 마련해야 함

1. 연구 배경 및 목적 지난 수십 년 간 대부분의 OECD국가들은 재정분권을 추진하고 수직적 재정불균형을 완화하는 방향으로 정부 간 재정관계를 개혁하는 노력을 경주해왔다. 지방정부의 세입분 권과 세출분권을 포괄하는 재정분권은 지역적 선호를 반영하여 공공서비스 제공의 효율 성을 높이고 지방정부의 재정책임성을 강화시키는데 있어서 중요한 요소라는 점은 주지 의 사실이다. 아울러 세입분권과 세출분권의 괴리에서 오는 수직적 재정불균형의 적정수 준에 대한 논의는 현재 학계의 주요 이슈로서 다양한 개념정의와 지수들이 사용되고 있 다. 이에 따라, 기존의 문헌에서 사용되고 있는 재정분권과 수직적 재정불균형 관련 개 념과 지수들을 이론적으로 그리고 실증적으로 분류하고 비교 평가하는 작업은 재정연방 주의(Fiscal Federalism) 연구에 있어서 필수불가결한 요소임은 두말 할 나위 없다. 2. 재정분권복합지수의 평가기준 마련과 새로운 복합지수의 개발 이와 같이 정부 간 재정관계의 주요 요소인 재정분권과 수직적 재정불균형에 관한 다 양한 지표들이 개발되어 사용되고 있는 상황에서, 이 보고서는 우선 통일된 계측공간을 구성하여 7개의 재정분권 관련 지수와 6개의 수직적 재정불균형 관련 지수를 함수형태 로 일관성 있게 정의하고 이들을 단순지수와 복합지수로 구분하여 체계적으로 분류하고 있다. 이를 통해 지수들의 의미가 보다 명확해지고 지수들 간의 상호비교가 훨씬 더 용 이해질 수 있기 때문이다. 아울러 세입분권과 세출분권을 동시에 고려하는 재정분권을 측정하기 위해 사용되는 재정분권복합지수들을 상호 비교할 수 있게 해주는 이론적 기준이 현재까지 마련되어 있지 않기 때문에, 본 보고서에서 대칭영향성과 재정불균형가중성이라는 두 가지의 평가 기준을 제시하고자 한다. 대칭영향성이란 세입분권과 세출분권의 변화가 재정분권복합 지수에 동일한 수준의 한계 영향을 미치는가를 가리는 기준이며, 재정불균형가중성이라 는 기준은 세입분권과 세출분권의 격차가 재정분권복합지수의 수준에 미치는 영향을 구 분해주는 기준이다. 예를 들어, 대칭영향적 재정분권복합지수의 특징은 세입분권과 세출 분권의 개별적인 변화가 복합지수에 동일한 크기의 한계 영향을 미친다는 점이다. 그리 고 재정불균형가중성은 재정불균형친화성, 재정불균형중립성, 그리고 재정불균형회피성 으로 세분되며, 이들은 세입분권과 세출분권의 괴리가 복합지수에 미치는 영향에서 서로 다르다. 만약 어떤 재정분권복합지수가 세입분권과 세출분권을 서로 보완재 관계로 평가 하여 그 둘 간의 괴리에 일종의 패널티를 부여할 때 재정불균형회피적 복합지수라고 정 의되고, 그 반대인 경우에 재정불균형친화적 복합지수라고 정의된다. 본 보고서는 이러 한 대칭영향성과 재정불균형가중성이라는 두 가지 기준을 수학적으로 엄밀하게 정의함 으로써 기존의 재정분권복합지수들을 평가하고 상호 비교하고 있다. 더 나아가 본 보고서는 기존의 재정분권복합지수들이 가지고 있는 한계점들을 극복할 수 있는 새로운 복합지수를 개발하고 그 특성을 상술하고 있다. 다시 말해, 현재까지 존 재하고 있지 않은 대칭영향적이면서 동시에 재정불균형회피적 재정분권복합지수인 SU 지수를 개발하여 제시하고 다른 복합지수와 함께 비교 평가하고 있다. 3. OECD국가들의 정부 간 재정관계 비교 위와 같은 이론적 토대를 바탕으로 본 보고서는 실제 OECD주요국의 데이터를 이용 하여 각 지수들을 산출하고, 국제비교를 통해 지난 10년간 (2000년~2010년) 우리나라 의 정부 간 재정관계의 변화와 현황을 진단하고자 한다. 그 주요 내용을 정리하면 다음 과 같다. 첫째, 모든 재정분권지수들이 한 결 같이 과거 10년간 우리나라의 세입분권과 세출분 권 그리고 이 둘을 함께 아우르는 재정분권 수준이 모두 OECD평균에 비해 크게 후퇴하 였음을 보여주고 있다. 구체적으로 보면, 평균적으로 OECD국가들의 세입분권지수는 지 속적으로 증가하였지만 우리나라는 이와 반대로 감소하였고, OECD국가들의 세출분권 지수는 증가하다 감소하여 결과적으로는 거의 변동이 없었지만, 우리나라의 경우는 그 감소폭이 매우 컸다. 또한 평균적으로 OECD국가들의 재정자립도는 소폭 감소한데 반 해, 비교적 낮은 수준의 우리나라 재정자립도는 더욱 급격히 악화되었고, OECD국가들 의 재정분권복합지수들은 평균적으로 재정분권의 수준이 높아지고 있음을 보여주지만, 우리나라는 예외적이었다. 둘째, 우리나라의 지방정부세출 규모는 꾸준히 증가했지만 이를 뒷받침할 지방정부자 체세입과 이전재원의 규모가 이에 상응하여 늘어나지 않아 지방정부의 재정건전성이 크 게 위협받고 있다. 다시 말해, 평균적으로 OECD국가들에서는 지방정부세출의 증가에 맞추어 이전재원의 규모도 커지는데 비해, 우리나라의 경우에는 재정자립도가 악화되고 있는 상황에서 이전재원의 규모도 지방정부세출의 증가에 크게 미치지 못하는 재원할당 (Resource Rationing)현상이 나타나고 있다. 우리나라의 지방정부세출 규모는 꾸준히 증가했지만 이를 뒷받침할 지방정부자체세입과 이전재원의 규모가 이에 상응하여 늘어 나지 않아 지방정부의 재정건전성이 크게 위협받고 있는 것이다. 셋째, 재정분권과 수직적 재정불균형이라는 두 가지 차원의 지수를 이용하여 우리나라 의 정부 간 재정관계를 한마디로 정리하자면, 우리나라는 멕시코, 네덜란드, 벨기에와 함 께 중분권/고의존(중간 수준의 재정분권/높은 수준의 이전재원 의존) 국가군에 속하여, 비교적 높은 수준의 세출분권에도 불구하고 세입분권의 수준은 매우 낮아 이전재원에 크게 의존하고 있다는 특징을 지니고 있다. 이론적으로 가장 바람직한 고분권/저의존의 구조를 지닌 국가들 대부분이 지난 글로벌 경제위기와 재정위기를 맞아 재정건전성 유 지에 있어서 모범이 되었다는 점은 간접적으로나마 우리에게 시사하는 바가 크다고 하 겠다.

영리 목적의 상사신탁 중 부동산신탁회사가 수탁자인 부동산신탁은 최근의 수탁액으로 보아 우리나라 모든 신탁수탁액 중의 40%를 웃도는 비중이다. 이 신탁재산이 위탁자로 부터 수탁자에게 이전되는 경우의 취득세는 비과세이다. 하지만 주택재건축조합이 조합 원으로부터 취득하는 토지에는 1천분의 35의 취득세가 과세된다. 신탁법에 따라 부동산 이 수탁자로부터 수익자에게 이전되면 1천분의 30의 취득세가 과세되며, 수익자가 비영 리사업자이면 1천분의 25의 취득세가 과세된다. 신탁법에 따라 선박이 수탁자로부터 수 익자에게 이전되면 1천분의 30의 취득세가 과세된다. 「신탁법」에 따라 수탁자명의로 등기?등록된 신탁재산인 경우에는 위탁자가 재산세 납세의무자이다. 이 경우의 수탁자는 지방세기본법 제135조에 따른 납세관리인으로 취 급된다. 이렇게 되면 납세의무자에게 신탁재산에 대한 체납처분을 할 수 없기도 하고 징 세행정이 원활하지 못하게 되므로, 수탁자를 납세의무자로 바꾸는 개정이 필요하다. 부동산신탁 중 처분신탁 관리신탁 담보신탁 등은 모두 부동산의 처분?관리의 전문성을 갖춘 신탁회사에 부동산을 신탁하여 수익을 극대화하려는 목적을 지니므로 이들 모두에 게 취득세가 과세되어야 함에도, 이것들은 오히려 비과세로 취급되고 있다. 그런데 재건 축주택조합의 신탁에 대하여만 취득세를 과세하는 것은 조세형평에 맞지 않는다. 직장주택조합 및 지역주택조합은 조합이 조합원으로부터 토지를 신탁이전 받는 것이 아니라 금전을 신탁받아 그 금전으로 제삼자의 토지를 취득하는 것이므로 그 취득시점에 취득이 이루어지는 것으로 보는 것이 합리적이다. 그런데도 이를 굳이 건축물의 사용검 사일까지 취득시기는 이연시키는 것은 문제이다. 그리고 주택재건축조합이 조합원으로부 터 토지를 신탁이전 받는 경우에 2011년부터 취득세와 등록세가 통합되면서 세율이 1,000분의 35로 바뀌었다. 그런데 이 때에 주택재건축조합과 조합원 사이의 신탁이전 에 대하여 세율특례가 적용되지 않도록 방치함으로써 필요 이상의 세부담이 늘어나게 된 것은 문제이다. 부동산신탁에 관한 수탁자의 임무가 종결되고 신수탁자가 선임되는 경우에 직전 수탁 자의 지방세 납부(납입)의무가 신수탁자에게 승계되도록 법을 정비하지 못한 것은 입법 미비이다. 그러므로 신탁을 새로이 인수하는 신수탁자의 납세의무의 승계에 관한 승계납 세제도를 보완하여야 한다. 그리고 신탁이 종료된 경우에 그 신탁에 관련된 청산수탁자에게 과세될 또는 그 청산 수탁자가 납부?납입해야 할 지방자치단체의 징수금을 납부하지 아니하고 그 잔여재산을 수익자 등에게 배분한 때에는 청산수탁자 및 그 재산을 배분받은 자는 제이차납세의무를 지도록 하는 것이 바람직하다. 이 경우에 자기가 배분한 재산의 가액을 한도로 하여야 하고, 잔여재산수익자 등은 그 분배받은 재산의 가액을 한도로 제이차납세의무를 지도록 하여야 한다. 한편 조세법제에 관한 정책은 곧 조세입법정책을 뜻한다. 그러므로 이 연구보고에서는 신탁등기 부동산에 관한 지방세법제의 개선을 위하여 다음과 같은 내용으로 지방세법의 모법과 같은 법 시행령 및 지방세기본법의 구체적인 법조문을 개정할 것을 제언하고자 한다. 첫째 주택재건축조합의 취득세 문제에 관하여 주택이 아닌 일반부동산의 신탁의 경우 에 위탁자로부터 수탁자로 혹은 수탁자로부터 위탁자에게로의 이전될 적에 취득세를 비 과세로 취급하면서 주택조합과 조합원 사이의 신탁이전시에만은 특별히 과세하는 모순점 이 있다. 이 모순점을 해결하기 위하여 지방세법 제9조 제3항 본문 단서를 삭제하여 주 택조합과 조합원 사이의 신탁도 비과세에 포함하도록 하여야 한다. 이에 관한 대안으로 서는 주택조합과 조합원 사이의 신탁에 대하여 취득세의 세율을 3.5%에서 2% 정도로 하향조정하는 방법도 가능하다. 둘째 직장?지역주택조합의 일반분양분 토지의 취득시기에 관하여 그 취득시기를 사용 검사일로 하는 규정은 그 잔금지급일이나 등기?등록일을 취득시기로 간주하는 지방세관 계법상의 귀속시기의 규정과 어긋난다. 특히 직장?지역주택조합이 조합원의 금전을 신탁 받아 그것으로 토지를 취득하는 취득시기를 잔금지급일이 아닌 그 토지상에 건축물을 신 축하여 사용검사를 받는 사용검사일까지 굳이 이연할 필요성은 없으므로, 지방세법시행 령 제20조 제7항을 개정하여 ‘주택법 제32조에 .......... 그 토지를 취득한 것으로 보고’ 라는 부분을 삭제하도록 하여야 한다. 셋째 신탁재산에 대한 재산세 납세의무자에 관하여 수탁자명의로 등기?등록된 신탁재 산의 재산세 납세의무자는 위탁자이며, 수탁자는 납세관리인이다. 그러므로 2012년 7월 11일자 지방세법개정안의 입법예고에서처럼 신탁재산 중 주택법에 따른 지역?직장주택 조합이 조합원이 납부한 금전으로 매수하여 소유하고 있는 신탁재산에 대해서만은 해당 지역?직장주택조합을 재산세의 납세의무자로 하는 것으로 개정되어야 한다. 이보다 더 나 아가 모든 신탁재산에 대한 재산세 납세의무자를 수탁자로 변경하는 것도 바람직하다 할 것이다. 넷째 신탁관련 납세의무의 승계에 관하여 지방세기본법 제41조와 제42조의 사이에 신탁재산의 수탁자를 변경하는 때에 신수탁자가 납세의무를 승계하도록 하는 승계규정을 두도록 하여야 한다. 즉 신탁법 제3조에 따른 수탁자가 해당 수탁자의 임무가 종료되고 새로운 수탁자가 선정된 경우에는 새로운 수탁자가 직전의 수탁자에게 과세되거나 납부 또는 납입해야 할 지방자치단체의 징수금의 납부 또는 납입할 의무를 승계하도록 하여야 한다. 이 경우에 납세의무의 승계범위는 신수탁자가 신탁재산에 속하는 재산의 한도 내 에서 승계하도록 하여야 한다. 그리고 위탁자가 신탁재산에 관하여 체납을 한 상태에서 이를 신탁한 경우에 그 해당 신탁재산에 관한 지방세임에도 불구하고 이에 관하여 체납 처분을 단행할 수 없는 문제점이 있으므로, 그 해당 재산에 관한 지방세로서 신탁이전등 기일 현재 법정기일이 도래한 지방세에 한하여 신탁재산을 한도로 수탁자가 승계납세의 무를 지도록 하여야 한다. 다섯째 신탁관련 제이차납세의무에 관하여 지방세기본법 제46조에 청산수탁인의 제이 차납세의무를 추가하도록 하여야 한다. 즉 신탁이 종료된 경우에 그 신탁에 관련된 청산 수탁자에게 과세되었거나 그 청산수탁자가 납부 또는 납입해야 할 지방자치단체의 징수 금을 납부하지 아니하고 신탁재산에 속하는 재산을 잔여재산수익자 등에게 배분한 때에 는 청산수탁자 및 재산을 배분받은 자가 제이차납세의무를 지도록 법조문을 정비하여야 한다. 그리고 특정청산수탁자는 그가 배분한 재산의 가액을 한도로 제이차납세의무를 지 도록 하여야 하고, 잔여재산수익자 등은 그 배분받은 재산의 가액을 한도로 책임을 지도 록 법조문을 정비하여야 한다. 이상의 다섯 가지에 관하여는 이 보고서 Ⅲ.3.나.의 조문 시안(일람표)에 모두 반영되어 있다.

우리나라는 지방세법에서 비과세의 규정을 두고 있음과 동시에 지방세특례제한법 상 감 면규정을 두고 있다. 우리나라의 2010년 기준 지방세의 비과세 감면 규모는 총 14조 8,106억 원으로 이중 지방세법 및 지방세특례제한법에 따른 감면액은 12조 41억 원으 로 조사되었다. 이는 전체의 81.05%에 해당하는 수치로 감면조례와 조세특례제한법상 비과세 감면에 비해 월등히 높은 수치이다. 지방세법에 의한 비과세의 유형은 과세권자와 납세의무자가 동일하여 발생하는 납세의 무의 배제를 위한 국가 등에 대한 비과세, 조세 정책적 목적에 따라 과세권을 포기하는 용도구분에 의한 비과세 등 다양한 형태로 나타난다. 이 중 국가 등에 대한 비과세 비중 이 전체의 54.57%를 차지하고 있어 국가 등에 대한 비과세 비중이 높은 것으로 나타났 다. 이는 지방세 세목의 특성과 자치단체의 행정적 수요를 고려하지 않고 비과세 규정을 적용하고 있는 것을 의미하여 문제점으로 지적되고 있다. 지방세의 비과세 감면 변화 추이를 살펴보면 비과세 감면 건수는 2007년까지 점차 증 가추세를 보이다가 이후 급격히 감소하고 있다. 2003년 20,919천 건에서 2007년 35,511천 건 까지 증가하다가 이후 감소하여 2010년 18,364천 건으로 감소하였다. 반면 비과세 감면 금액은 감면건수는 줄어들었음에도 불구하고 그 금액은 점차 상승하여 2003년 2,672,555백만 원에서 2010년 13,579,622백만 원으로 4배 이상 상승하였 다. 특히 지방자치단체의 주요 세입원이라 할 수 있는 재산세 부분은 여타 세목에 비하 여 재산세의 비과세 감면 금액이 해마다 큰 폭으로 증가하고 있다. 건수가 줄었음에도 금 액이 늘었다는 것은 비과세 감면의 폭이 늘어났고, 특정부분에 혜택이 집중되어 있다고 볼 수 있다. 매년 비과세 감면 금액은 증가하고 있고, 이에 반해 지방재정자립도는 하락 하고 있는 추세에서 현실적으로 지방재정 건전성 증대를 위해서는 지방세 비과세 감면을 효율적으로 관리는 유의미한 방법이라 할 수 있다. 현행 지방세 비과세 감면제도의 문제점은 여러 가지를 지적할 수 있다. 지방세 비과세 감면 제도는 특정 납세자와 특정 대상에 조세혜택을 부여하여 조세부담을 면제하거나 경감해 주는 조세지원제도로서 일정한 정책목적을 달성하기 위하여 적용된다 할 수 있다. 하지만 이는 일부 납세자와 특정대상에만 치중되고 있어 과세 형평성을 저해하고 있다. 또한 지방세 비과세 감면 금액의 대부분은 지방세법과 지방세특례제한법상의 규정이고 이와 같은 근거법령의 재정 및 개정의 권한은 중앙정부에 있어 과세자주권 침해에 따른 세수결손을 야기하고 있고, 지방자치단체의 세출의 감소로 인해 지역공공재의 공급기능 을 저해하고 있다. 그리고 감면 후 사후관리 규정의 취약성 및 과세형평성 저해 등의 여 러 문제가 지적되고 있다. 따라서 본 연구에서는 지방세 비과세 감면 중 큰 비중을 차지 하고 있는 종교단체, 국가 등, 문화재에 대한 비과세 감면 규정을 고찰하고 각각의 문제 점을 지적하고 이에 따른 개선방안을 도출해 보고자 한다. 우리나라는 다양한 종교단체가 공존하고 있고, 이에 지방세특례제한법 제50조에서 종 교 및 제사를 목적으로 하는 단체의 해당 사업에 이용되는 부동산에 대하여 취득세, 재 산세 등을 면제해주도록 규정하고 있다. 문화체육관광부의 자료(2010년 기준)에 따르 면 우리나라의 총 종교단체는 566개로 조사되었다. 그중 불교가 265개로 가장 많았고, 개신교가 232개로 그 뒤를 이었다. 행정안전부 자료에 따르면 2010년 기준 종교 및 제 사단체가 받은 비과세 감면의 규모는 전체의 5.6%를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 재산세의 경우 112,717백만 원의 혜택을 받음으로써 전체 재산세 비과세 감면의 30.93%를 차지하고 있다. 종교 및 제사단체에 대한 비과세 감면 추이를 보면 2007년 까지 상승하다 2008년부터 급격히 줄어들기 시작하였다. 하지만 비과세 감면 금액은 꾸 준히 증가하고 있는 추세를 보이고 있다. 특히 재산세의 경우 2003년 12,152백만 원 에서 약 10배 정도 증가한 것으로 나타나고 있다. 종교단체에 대한 지방세 비과세 감면의 근거는 공익성의 측면이다. 현행 우리나라 법률 에서 각 법령마다 차이는 있으나 일반적으로 종교단체는 공익법인으로 보고 있다. 종교 단체는 병원, 사회복지법인, 학교 등과 달리 종교단체에 대한 개별 법령은 존재하지 않으 나 세법상 공익법인 및 비영리단체와 같이 열거하고 있다. 종교단체의 지방세 비과세 감 면의 당위성을 판단함에 있어 두 가지 학설이 존재한다. 종교단체의 활동은 공익적이라 판단하는 공익설과 국가 등은 종교 활동에 대하여 적극적으로 관여할 수 없는 것이므로 비과세조치를 취하게 된다는 정교분리설이다. 이에 종교단체의 공익성을 판단해 보아야 할 것이다. 종교단체란 종교의 목적을 위하여 설립된 법인 또는 법인격이 없는 사단, 재 단, 기타 단체로 예배시설을 갖춘 사원, 사찰, 교회 등을 포괄하는 교파나 종파 또는 이 와 유사한 단체로 정의할 수 있다. 이런 종교단체가 비과세 감면혜택을 받기 위해서는 공 익성을 인정받아야 하나 종교적 활동은 공익을 위한 활동이라기보다는 개인의 귀의 혹은 영혼의 구제를 위한 것으로 공익적 활동이 아니라 볼 수도 있다. 또한 종교단체의 자선 이나 구호활동에 대해서도 선교의 목적을 포함하는 경우 교세확장 목적이 공익이 될 수 있느냐에 대한 비판이 가능하게 된다. 이처럼 종교단체의 공익성 판단에 대한 문제점이 지적되며, 또한 비종교인들과의 차별이라는 견해도 존재한다. 또한 종교 및 제사단체가 부동산 등의 취득과 보유에 관하여 각 단계에서 감면을 중복 적용 받고 있으며, 이는 본래 목적에 사용하는 부동산 이외에 불필요한 부동산을 과다보 유하게 되고 부동산 비율을 증가시키는 부작용을 발생시키기도 한다. 또한 일부 종교인 들의 재산 증식에 종교단체가 이용될 우려도 존재한다. 또한 포괄적인 감면규정에 의해 고유목적 사업과 영리사업의 구분이 명확하지 않다는 문제가 발생하고, 또한 구분경리에 대한 행정적 통제가 전혀 이루어지지 않고 있다. 주요 외국의 경우 우리나라와 마찬가지로 종교단체에 대하여 비과세를 원칙으로 하고 있다. 하지만 싱가포르의 경우 전적으로 종교목적의 시설만 비과세 대상으로 하고 있으 며, 수익사업과 관련된 부분에 대해서는 과세를 기본으로 하고 있다. 또한 최근 이탈리아 에서는 가톨릭교회에 대하여 과세를 추진하고 있고, 부동산세법 개정을 통하여 종교단체 의 영리목적 사업에 이용되는 부동산에 대하여 과세를 추진하고 있다. 이처럼 주요국에 서도 원칙적으로 종교단체에 대하여 세제혜택을 원칙으로 하고 있으나 일부 국가의 종교 목적에 대한 엄격한 해석과 수익사업에 대한 명확한 구분에 대하여 우리나라도 제도의 정비가 필요할 것으로 판단된다. 이에 대하여 종교단체에 대하여 원칙적으로 과세하고 예외적으로 비과세를 적용하는 방 안을 고려해 볼 수 있다. 종교단체에 대한 비과세 감면 금액이 매년 큰 폭으로 증가하고 있고 특히 종교단체의 부동산과 관련된 재산세의 비중이 크게 증가하고 있는 것을 볼 때, 종교단체의 비과세 감면 규정을 통한 부동산 보유의 증가에 따른 지방자치단체의 재정 결 핍이 우려된다. 따라서 종교단체의 부동산에 대하여 원칙적으로 과세하는 방향으로 제도 를 수정하여 종교단체의 본래 기능을 수행하기 위한 순수 종교용 시설인 예배당, 수도원 등에 한정하여 감면하도록 개선해야 할 것이다. 또한 이와 연계하여 종교단체의 고유목적사업에 투입되는 재산에 대해서만 실질적 감면 이 이루어지도록 지방세 행정의 강화가 필요할 것이다. 비영리단체는 본래 목적사업에 따른 목적사업회계와 수익사업에 따른 수익사업회계를 구분 작성하여 수익사업에 대해서 는 과세하도록 되어있다. 하지만 현실에서는 비영리법인에 대한 통일된 회계기준이 존재 하지 않고 재무상태의 공시가 법정화 되어있지 않은 상태에서 재무상태표나 손익계산서 는 공신력 있는 자료로서 활용을 하지 못한다. 이에 고유목적사업과 수익사업의 구분을 제도적으로 명확하게 할 필요가 있을 것이다. 이에 종교단체의 수익사업에 대한 구분은 법인세법을 원용할 수 있을 것이다. 종교단체의 고유목적사업은 종교행사로 볼 수 있고 종교의식, 포교활동에 필요한 사업 이외의 사업에서 수익이 발생할 경우 수익사업으로 보아야 타당할 것이며, 종교의식에 제한하지 않고 자선, 구호활동을 위한 영역까지 포괄 한다고 해도 이 이외에 발생하는 수익에 대해서는 수익사업으로 봄이 타당할 것이다. 또한 사후관리 규정을 강화하여 비과세 감면 후 사후관리를 철저하게 할 수 있는 대안 이 마련되어야 할 것이다. 현행 지방세특례제한법에서는 3년 내 고유목적사업에 이용하 도록 하고 있으나 이는 단순 기간설정에 불과한 것이고 이러한 기간을 두기 보다는 최초 신고된 용도 이외에 이용될 경우 비과세 감면을 취소할 수 있도록 법적 근거를 마련하는 것이 효과적일 것이다. 또한 이와 동시에 국세에 비에 취약한 세무조사를 강화하는 방안 이 마련되어야 할 것이다. 이에 행정인력 부족과 징세비용의 증가로 인한 문제가 지적될 수 있으나 불필요한 세수감소와 법 집행의 명확성을 위해서는 세무조사의 강화가 필수적 이라 할 수 있을 것이다. 국가 등에 대한 비과세는 전체 비과세 감면의 절반 이상인 54.57%를 차지하고 있다. 국가 등에 대한 비과세 규정은 징수권자와 납세자가 일치함에 따라 세무행정의 효율성 제고를 위하여 비과세를 규정하고 있다. 국가 등에 대한 비과세 규정은 지방세법의 각 세목별로 규정하고 있는데, 거의 대부분의 세목에서 국가 등에 대한 비과세 규정을 두고 있다. 국가 등에 대한 비과세 건수는 2007년 이후 급격히 감소하였으나, 그 금액은 계 속해서 증가하고 있다. 2005년 441,983백만 원에서 2010년 3,298,858백만 원으로 급격하게 증가하였고 특히 재산세 부분에서 크게 증가하였음을 알 수 있다. 이처럼 국가 등에 대한 비과세는 대부분의 지방세목에서 비과세를 적용하고 있고 특히 재산세의 비과 세 비중이 매우 높다. 이에 지방재정수입의 큰 부분을 차지하고 있는 재산세의 비과세 비중이 높음에 따라 지방자치단체의 세수결손과 재정악화의 문제가 발생하고 있는 상황 이다. 이에 정부는 지방자치단체에 대하여 교부금을 통한 세수결손 문제를 지원하고 있 으나 지원에 한계가 있다. 이러한 국가 등에 대한 비과세 규정은 여러 가지 문제점을 가지고 있다. 공공성과 수익 성 관점에서 국가 등이 소유한 부동산이 공공의 목적으로 사용되고 있는지에 대한 고려 가 되지 않고 단지 국가 등의 소유라는 이유만으로 비과세 규정이 적용되고 있다. 또한 공익적 측면 보다는 세무행정의 간편화를 위한 측면에 치중하고 있다. 또한 지방자치단 체의 의사와는 무관하가 국가가 재정하는 지방세법 등에 따라 비과세가 이루어지고 있어 지방자치단체의 세수결손 문제 및 자치단체 별 세입의 불균형 현상이 심화되고 있다. 따 라서 이에 대한 과세전환의 필요성이 제기되고 있는 상황이다. 주요국의 규정을 확인해 보았을 때, 대부분의 국가에서는 국가 등에 대하여 비과세를 원 칙으로 하고 있다. 하지만 프랑스의 경우 원칙적으로는 면제하나 공공목적으로 이용되고 있는 비수익사업에 사용되는 토지와 공적인 목적에 사용되는 토지에 한정하고 있고 덴마 크의 경우 기초자치단체의 재정적 여건과 지방자치의 이념을 고려하여 중앙정부의 재산 이나 광역단체의 소유재산에 대하여 과세하고 있다. 또한 캐나다의 경우에도 국?공유 재 산에 대하여 과세하고 있어 이들을 참고해 볼 수 있을 것이다. 이에 국가 등에 대한 비과세 규정은 현실적으로 비과세에 해당하는 재산에 대하여 과세 형평성의 측면에서 과세의 타당성을 검토하여 일부 과세로 전환하는 방안과 세수결손액 을 국가의 직접적인 교부세로 지원하는 방안, 지방정부간 협의를 통한 세입이전 방안을 고려해 볼 수 있다. 먼저 수익사업용 국?공유 재산에 대해서는 국가 등의 소유재산이라 하더라도 사회나 공 공의 이익을 위해 사용되지 않을 경우 과세하는 것이 바람직할 것이다. 특히 사용수익의 관점에서 수익사업에 사용되는 경우 국가 등의 소유라 하더라도 국가 등을 납세의무자로 하여 과세하는 것이 바람직할 것이다. 이에 수익적 재산에 대한 수익사업의 범위를 어떻 게 정할 것인가에 대한 문제가 중요하다 할 수 있다. 이는 부가가치세법 시행령 제38조 규정을 준용하여 해당 업종을 국가 등이 경영하는지 여부에 따라 과세여부를 판단하는 것이 하나의 방법이 될 수 있고, 지방세특례제한법 상 수익사업에 대한 정의 규정을 준 용하여 법인세법 제3조 제3항 규정에 따라 과세여부를 판단해야 할 것이다. 또한 수익 사업용 국?공유 재산에 대한 과세는 보유에 따른 재산세를 중심으로 적용하는 것이 바람 직할 것이다. 국가 등에 대한 비과세로 혜택을 받는 계층은 명확한 반면 직접적인 피해를 입는 계층 은 명확하게 드러나지 않기 때문에 잠재적인 손실을 간과할 수는 없을 것이다. 상실되는 기회비용의 규모는 단순한 세수결손의 문제 이외에 상실된 투자로 인한 향후 발생가능 수익까지 포함하는 광범위한 규모로 민간업체와의 경쟁관계를 고려하여 국가 등이 소유 한 부동산이 민간업체와의 경쟁관계에 있을 경우 비과세를 배제함이 바람직 할 것이다. 이는 자원배분의 비효율성 개선을 위한 민간부분의 기회 상실의 문제를 완화할 수 있어 자원배분의 효율성 측면에서 바람직하다 할 수 있다. 따라서 국가 등이 취득한 토지에 대하여 민간부문에서도 투자를 계획하고 있었다면 지역발전의 가능성이 상실되고 민간의 투자기회가 상실될 개연성이 있으므로 해당 토지에 대한 과세로 세수확보가 가능할 것이 고 동시에 민간부문의 투자기회 확보가 가능할 것이다. 선행연구에서는 비과세감면에 따른 세수결손 문제에 대하여 보전의 당위성을 지적하고 있다. 비과세?감면의 결정은 지방자치단체의 의사에 근거하지 않는 경우가 대부분이고 당 해 지역의 발전과 의사 등과 무관하게 국가 전체적인 관점에서 비과세되는 경우도 있어 세수감소분에 대한 보전의 필요성을 지적하고 있다. 일본의 경우 군부대 등 국유자산에 대한 비과세는 교부금을 통해 재정지원을 하고 그 외의 국가 정책목적의 지방세 감면에 대한 부분도 교부세 등 감수보전제도를 통해 재정적인 지원을 하고 있다. 이에 이상신?박 기백(2009)은 보전의 범위를 통상적인 부담 한도를 넘어 특정 지방자치단체에 과도한 부담이 되는 경우로 정하는 경우가 적절하다고 하였다. 이에 보전대상을 과도한 부담여 부와 상관없이 법률에 의한 국?공유재산의 비과세로 인하여 발생하는 지방자치단체의 전 체 세수결손액으로 하는 것이 적절하다고 판단된다. 본 연구에서는 서울랜드의 사례를 들었는데, 이에 지방자치단체 상호간의 세입이전이 필요할 것으로 판단된다. 서울랜드는 서울시 소유의 건물, 시설물, 토지의 사용에 따른 사용료를 서울시에 납부하고 있고 서울랜드는 과천시의 인프라를 이용하고 있음에도 과 천시는 비과세로 인한 재정손실을 감수하고 있다. 이에 서울시가 징수하는 임대료에 해 당하는 세외수입 중 지방세 비과세에 해당하는 금액을 과천시의 세입으로 이전하는 것이 그 대안이 될 수 있을 것이다. 즉 지방자치단체의 공공시설의 이용이나 재산의 사용에 대한 반대급부 성격으로 실비를 한도로 이익을 받는 특정인에게 징수하여 세외수입을 구 성함으로 사용료를 부과할 수 있도록 하고 지방자치단체 상호간의 공유재산에 대해서도 관리에 따르는 비용을 해당 자치단체에서 징수할 수 있도록 하는 것이 타당할 것이다. 문화재의 경우 크게 지정문화재와 등록문화재로 구분된다. 지정문화재는 국가지정문화 재와 시도지정문화재로 구분되며, 역사상 중요한 부분을 차지하고 있는 근대기의 문화유 산은 등록문화재제도를 통하여 보호하고 있다. 이러한 문화재의 비과세 감면 규정은 지방 세특례제한법 제55조에 규정되어 있는데, 이러한 문화재에 대한 비과세 감면 규정은 일 부 지방자치단체에 집중되어 해당 자치단체의 재정상 어려움을 야기하는 문제점이 지적 된다. 종로구의 예를 들면 종로구의 재산세 비과세 감면은 서울시 자치단체 중 가장 많은 것으로 확인된다. 특히 종로구에는 국가기관과 각종 사적지 등이 집중되어 있어 종로구 전체 면적의 70%가 비과세 감면 지역이다. 따라서 문화재에 대한 비과세 감면비중은 전 체 비과세 감면에 큰 부분을 차지하지는 않지만 일부 지방자치단체의 세수결손에 따른 재 정적 어려움이 가장 큰 문제로 지적되고 있다. 이러한 문화재의 비과세 감면규정, 특히 개인이 소유하고 있는 문화재의 경우 재산권 행사의 제한에 따른 보상차원에서 비과세 감 면이 이루어지고 있다. 하지만 비과세 감면 혜택과 동시에 문화재의 보수 등 관리에 필요 한 경비까지 보조받고 있어 중복지원의 문제가 발생하고 있다. 문화재에 대한 감면은 문화재의 보존에 의미를 두고 있고, 보존가치가 있는 문화재에 대해서는 그 유지에 필요한 경비를 보조하는 것으로 보존의 목적을 달성할 수 있으므로 조세상 감면혜택까지 적용할 필요는 없을 것이라 판단된다. 특히 문화재의 공개를 통한 관람료 징수 등의 수익을 얻을 수도 있고, 문화재의 관리에 대한 보조를 받고 있으므로 이러한 중복지원의 문제는 해소되어야 할 것이다. 이는 지방세특례제한법의 개정을 통하 여 가능할 것이다. 또한 문화재 소재지에 대한 세수결손에 대해서는 일본의 교부금제도 를 참고하여 교부금제도를 개선하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 현재의 기준재정수요액 산정방식을 보다 구체화 하여 기준재정수요액의 부족분에 대하여 항목을 명확하게 독립 시켜 특별교부세로 보전하는 방안을 적극 고려할 필요가 있을 것이다. 우리나라의 비과세 감면 규정은 대부분이 지방세법과 지방세특례제한법에 따르고 있다. 하지만 이는 지방자치단체의 의사와는 무관하게 중앙정부의 정책적 목적 달성을 위해 재 정되고 있으며, 지방자치단체의 세수결손과 재정자립도 악화를 가져오고 있다. 특히 전체 비과세 감면 금액 중 대부분을 종교단체, 국가 등의 비과세 감면이 차지하고 있고, 문화재 의 경우 일부 지방자치단체의 세수결손을 초래하고 있으며 각 지방자치단체들은 이러한 결손을 감수해야만 하는 상황이다. 이에 본 연구에서는 지방재정건전성 증대와 불필요한 세수결손을 방지하기 위하여 비과세 감면의 큰 비중을 차지하고 있는 종교단체, 국가 등, 문화재에 대한 제도적 문제점 지적과 개선방안을 제시하였다. 지방자치제도의 취지를 살 리고 지방자치단체의 효율적 운영과 불필요한 세수결손의 방지, 재정자립도 강화를 위해 서는 비과세 감면 규정의 전면적인 개정이 필요할 것이다.

■ 중앙정부 감세 정책, 지방정부 재정 악화 지방정부의 통합재정수지보다 중앙정부의 통합재정수지가 건실하며, 지방채 잔액이 국 고채 잔액보다 빠르게 증가하고 있다. 이처럼 지방정부의 재정이 중앙정부보다 빠르게 악화되고 있는 것은 중앙정부보다 지방정부의 세출이 세입보다 빠르게 증가하고 있기 때 문이다. 세입이 세출에 비해 느리게 증가하고 있는 원인으로 중앙정부의 감세 정책을 들 수 있 다. 지방세 중 지방소비세와 지방소득세 법인세분은 내국세인 법인세와 소득세의 부가세 (Sur-Tax)와 부가가치세의 공동세 형태로 되어 있기 때문에 내국세 감면에 의해 영향 을 받는다. 또한 지방세 중 취득세, 등록면허세, 재산세, 자동차세 주행분, 지방교육세 등 은 중앙정부의 정책 목표 달성을 위해 감면이 시행되고 있다. 특히 내국세가 감면될 경 우, 지방정부의 주요 재원 중 하나인 교부세가 감소하게 된다. 지방교부세법 제4조에 따 르면 지방교부세의 재원은 내국세 총액의 1만분의 1,924에 해당하는 금액과 종합부동산 세 총액이기 때문이다. 또한 국세 중 내국세에 포함되지 않은 교통.에너지.환경세는 부가 가치세에 영향을 미치기 때문에, 보통교부세를 감소시키게 된다. ■ 수입 감소 요인 1. 지방세 비과세.감면 지방세 비과세.감면액은 지방세 수입보다 빠르게 증가하고 있고, 지방세 감면율은 국세 감면율보다 높은 수준을 보이고 있다. 특히 지방세 비과세.감면 정책은 지방정부에 의한 자율적 지출이 아닌 중앙정부에 의한 타율적 지출 위주로 시행되고 있다. 중앙정부의 감 세 정책이라 할 수 있는 지방세법과 조세특례제한법 상 감면으로 인해 지방세는 2008년 부터 2012년까지 5년 동안 66.7조원 감소할 것으로 전망된다. 특히 주택에 대한 취득세 추가 감면의 경우, 부동산 시장 활성화라는 정책 목표 달성 을 위해 시행되었다. 그러나 취득세 감면 효과는 신규 주택 수요 창출이라기보다는 구입 시기를 앞당긴 것에 불과하다. 이 때문에 취득세 감면은 부동산 시장 활성화보다는 시장 교란을 통해 지방정부 세입의 변동성을 확대시킨다고 할 수 있다. 더욱이 취득세의 기본 세율은 4%임에도 불구하고 50% 감면이 시행되고 있으며 이에 대한 보전책은 없는 실 정이다. 다만 2011년 3월부터 12월까지 그리고 2012년 9월부터 12월까지 취득세 추 가 감면에 대해서만 보전책이 마련되었다. 보전액의 규모는 2011년 추가 감면의 경우 2.3조원 그리고 2012년 추가 감면의 경우 0.8조원이다. 결국, 2008년부터 2012년까지 중앙정부의 감세 정책에 따른 지방세 비과세.감면에 의해 지방정부의 지방세 수입은 보전액 3.1조원을 제외한 63.6조원이 감소할 것으로 예 상된다. ■ 수입 감소 요인 2. 내국세 감면 내국세 감면은 직접적으로 교부세를 감소시키고, 간접적으로 지방세를 감소시킨다. 내 국세 감면액 규모는 꾸준히 증가해 2002년 13.7조원에서 2009년에는 29.3조원으로 7 년 전에 비해 약 2.1배 증가하게 된다. 특히 비교적 완만한 증가율을 보인 다른 해와 달 리, 2008년에는 전년에 비해 내국세 감면액이 급증한 것으로 나타났다. 일반적으로 법정교부세(보통교부세+분권교부세+특별교부세)는 내국세 총액의 19.24% 가 재원이기 때문에 내국세 감면은 교부세를 축소시킨다. 내국세 감면으로 인해 2008년 부터 2012년까지 5년 동안 법정교부세는 27.8조원 감소할 것으로 예상된다. 또한 지방세 중 지방소비세와 지방소득세는 내국세 중 일부 세목의 부가세(Sur-Tax) 형태를 취하고 있다. 지방소비세는 내국세인 부가가치세의 5%를 재원으로 하고 있기 때 문에 부가가치세 감면은 지방소비세 감소로 이어진다. 2010년 도입된 지방소비세는 2010년부터 2012년까지 6,900억원 감소할 전망이다. 지방소득세 중 소득분 지방소득세 는 내국세인 소득세와 법인세의 10%를 재원으로 하기 때문에 소득세 및 법인세 감면은 소득분 지방소득세 감소로 이어진다. 2008년부터 2012년까지 5년 동안 지방소득세는 소 득세 감면에 의해 7.8조원 감소하고 법인세 감면에 의해 3.9조원 감소할 것으로 추정된다. 2008년부터 2012년까지 5년 동안 내국세 감면에 의해 지방정부는 40.2조원의 수입 이 감소할 것으로 예상된다. ■ 수입 감소 요인 3. 교통?에너지?환경세 감면 교통에너지환경세(이하 교통세)는 유류세의 기본이 되는 세금이며, 내국세인 부 가가치세에도 영향을 미친다. 앞서 언급한 것처럼 지방소비세는 부가가치세의 부가세 형태이기 때문에 교통세 감면으로 지방소비세 역시 감소하는 구조를 갖는다. 교통?에 너지?환경세 감면으로 2008년부터 2012년까지 5년 동안 지방소비세 재원은 211억원 감 소할 것으로 예상된다. 또한 교통세 감면으로 교부세는 2008년부터 2012년까지 1,388억원 감소할 전망이다. 2008년부터 2012년까지 5년 동안 교통?에너지?환경세 감면에 의해 지방정부는 1,599 억원의 수입이 감소할 것으로 예상된다. ■ 감세 정책이 지방정부 수입에 미치는 부정적 영향 중앙정부의 감세 정책으로 2008년부터 2012년까지 지방정부의 수입은 103.9조원 감소할 것으로 예상되지만 이에 대한 재정 보전책이 없다. 중앙정부 정책 목표 달성을 위한 지방세 비과세?감면은 63.6조원 감소할 전망이며, 내국세와 교통에너지환경세 감면으로 지방세는 12.4조원, 교부세는 27.9조원 감소할 것으로 추산된다. 2008년부터 2012년까지 중앙정부의 감세 정책으로 지방세는 지방세 5년 합계의 30.7%인 76조원 이 감소할 것으로 예상되며, 교부세는 교부세 5년 합계의 19.6%인 27.9조원이 감소할 것으로 전망된다. 또한 내국세 및 지방세 감면이 발생한 뒤 2년 후에 이들 감면의 영향이 교부세에 반영 되는 시간 불일치(Time Mismatch)가 나타난다. 내국세 및 지방세 감면에도 불구하고 교부세 총액은 늘어나지 않으며, 감면 규모에 의해 2년 후 교부세 산정을 위한 기준재정 수입액이 변동하고 이로 인해 재정부족분 역시 달라지게 된다. 결국 교부세는 내국세의 19.24%를 재원으로 재정부족분을 반영하여 결정되기 때문에 각 지방정부의 교부세 역 시 달라진다. 이 때문에 시간 불일치는 지방정부의 수입 변동성을 확대시킨다는 점에서 부정적이다. ■ 정책적 시사점 중앙정부의 감세 정책에 따른 지방정부의 재정적 어려움을 최소화하기 위해서는 다음 과 같은 정책 대안이 마련되어야 한다. 첫째, 지방세 비과세.감면률과 국세 감면율을 10% 수준으로 축소해야 할 것이다. 지방세 및 국세 감면율에 대한 목표 설정 후, 감면 통합 심사에서 우선 순위 선정을 통해 지방세 및 국세 감면을 점진적으로 축소해야 한다. 또한 일몰에 의한 지방세 감면 감소 규모가 신규 대상 및 기존 대상 확대에 따른 지방세 감면 증가 규모보다 크게 설계해야 한다. 둘째, 지방정부의 수입에 영향을 미칠 수 있는 국세 및 지방세 감면에 대한 심사 기능을 강화해야 할 것이다. 현행 ‘지방재정부담심의위원회’가 국가재정(기획재정부 소 관)과 지방재정(행정안전부 소관) 간 발생할 수 있는 문제를 조율할 수 있도록 위원장을 국무총리로 격상하고, 행정안전부 장관과 기획재정부 장관을 위원에 포함시켜야 한다. 이 와 함께 정책적 목표 달성을 위한 지방세 감면을 시행하기에 앞서 감면의 타당성을 살펴 보는 심의를 강화해야 한다. 셋째, 중앙정부 정책 목표 달성을 위한 감면에 따른 지방정부의 수입 감소분에 대 한 보전책을 마련해야 할 것이다. ‘지방재정부담심의위원회’에서 내국세 감면에 따른 지 방교부세 감소와 내국세 중에서도 부가가치세, 소득세, 법인세 등 감면에 따른 지방세 수 입 감소에 대한 규모를 분석해야 하고, 지방정부 수입 감소분에 대한 보전책 역시 논의되 어야 한다. 내국세인 부가가치세의 5%를 재원으로 하는 지방소비세를 부가가치세의 20%로 확대해야 한다. 이와 함께 지방세 감면율이 국세 감면율을 초과하는 일정 부분에 대해서는 재정 보전책을 마련해야 한다. 넷째, 감면에 의한 지방세 감소 시점과 교부세 적용 시점이 다르기 때문에 이로 인 한 부작용을 최소화해야 할 것이다. 감면이 발생할 시점의 기준재정수입액 산정 시 예 상 감면액을 반영하여 감면에 의해 지방세 수입 감소가 큰 지방자치단체의 교부세 배분 비율을 증가시켜야 한다. 또한 지방세 감면 조례의 페널티 역시 예상 감면액이 감면 발생 시점의 기준재정수입액에 반영될 수 있도록 해야 한다.

최근 국가 및 도시경쟁력을 높이는 방법으로 도시경관이 중요한 수단으로 떠오르고 있 다. 특히 옥외광고물인 간판은 도시의 이미지를 창출하는 상징물로서 도시의 가치와 운 명을 결정할 만큼 중요성이 높아지고 있다. 그러나 우리나라는 최근 급격한 도시개발과 상가지역의 확대로 인해 간판이 난립하여 도시미관을 저해하고 있다. 이러한 간판의 난 립을 막기 위해 현재 우리나라는 법과 시행령 및 조례 등을 통해 간판을 규제하고 중앙 정부와 지방자치단체 차원의 간판정비사업을 통해 간판을 정비하는 등 간판관리를 위한 많은 노력을 기울이고 있다. 하지만 현행 간판관리는 불법 간판을 양성하는 등 정책목적 을 달성하지 못하고 있다. 본 연구는 현행 간판관리의 한계를 극복하기 위한 대안으로써 간판세의 도입을 모색하 였다. 물론 우리나라는 과거 1952년에 광고세라는 세목으로 간판세를 제정하여 과세하고 자 하였으나 미미한 세수규모로 인하여 폐지한 경험이 있다. 최근에는 지방재원확충 차 원에서 간판세를 지방세 세목으로 추가해 지방자치단체가 자율적으로 부과하는 방안을 추진하였으나 영세업자에 대한 과세 부담 증가와 부자감세 논란 등을 이유로 관련법 제 정이 이루어지지 않는 등 간판세 도입이 쉽지 않은 상황이다. 따라서 본 연구에서는 도 시경관의 개선을 위한 규제세로서 간판세 도입의 필요성을 논의하였다. 즉, 간판세 도입 을 통한 간판 규제는 불법 간판을 탈세로 처리할 수 있기에, 옥외광고물 등 관리법에 의 한 행정규제만으로 간판을 규제하는 것보다 보다 효율적이고 강력한 규제 방안이 될 수 있을 것이다. 또한 지방자치단체의 재정상황이 매우 어려운 실정에서 간판세 도입은 간 판 정비를 위한 지방정부의 활동을 촉진할 것으로 기대되며, 새로운 지방세원으로서 지 방정부의 재정확충에 기여할 수 있을 것이다.

국세와 지방세의 세원배분 기본골격은 지방자치 실시 이전에 구축된 것으로 그 이후 변화는 크지 않다. 그동안 국가의 정책에 따라 지방세수가 감소하는 것을 방지하기 위한 세원 및 재원 조정이 있었으나, 진정한 세원조정은 참여정부의 지방분권 기조에 따라 논 의가 시작되었다가 2010년부터 도입된 지방소비세와 지방소득세 정도라고 할 수 있다. 2000년 주행세가 지방세로 도입되었는데, 주행세는 한?미자동차 협약으로 자동차세 세율 이 인하됨에 따라 자치단체의 세수가 감소되어 이의 보전을 위해 교통?에너지?환경세의 일부가 지방으로 이양된 것이다. 또한 2005년 부동산 투기억제 차원에서 종합부동산세 가 국세로 도입되면서 지방세인 종합토지세의 일부가 국세로 이양되었다. 지방자치 실시 등 지방분권을 위한 세원조정은 2010년 부가가치세의 일부가 지방으로 이양된 지방소비 세와 지방소득세의 독립세화가 전부라고 할 수 있다. 한편 지방자치제 실시 이후 자치단체의 재정지출 책임은 급증하고 있다. 특히 최근 자 치단체의 의도와는 달리 사회복지 관련 자치단체의 재정적 역할이 상당히 확대되고 있다. 즉, 정부의 사회복지지출에 있어서 지방이 의무적으로 대응하여 부담해야하는 지출액이 급속도로 증가하고 있다. 지방세수 증가에 비하여 재정지출이 급증하다 보니 자치단체의 이전재원에 대한 의존도가 높아지면서 재정책임성은 더욱 악화되고 있다. 이런 배경 하 에서 자치단체가 증가하는 재정지출수요에 대해 자체적으로 대응할 수 있는 역량을 강화 하면서 지방의 재정책임성을 높이기 위해서는 지방세수 기반구축 증대를 꾀할 필요가 있 다. 본 연구는 국세와 지방세 세원조정을 통해 바람직한 지방세체계를 설계하고자 하는데, 세원조정방안의 목적은 크게 두 가지이다. 첫째, 자치단체가 지방세수 확충을 통해 증가 하는 재정수요에 대한 지출책임을 담당할 수 있는 기반을 구축한다. 둘째, 지방세의 원칙 에 입각하여 자치단체의 편익과의 연계여부에 따라 세원을 조정하여 재정책임성을 강화 하고자 한다. 따라서 세원배분 조정대상은 크게 네 가지이다. 첫째, 지방소득세이다. 지방소득세는 국세의 부가세로 되어 있어 국가정책에 따른 세수 증감이 그대로 지방소득세에 반영되어 문제가 된다. 따라서 지방소득세의 과세표준은 소 득세액(법인세액)을 개인 및 법인의 소득액으로 변경하여 독립세화 하였다. 또한 지방세 의 편익원칙에 따라 법인의 영업이익은 지방자치단체가 제공하는 서비스와 밀접하게 연 계되어 있지 않으므로 법인세분은 국세로 이양하고 대신 소득세분을 확대하여 세수중립 차원에서 조정방안을 모색하였다. 둘째, (구)사업소세이다. (구)사업소세는 2010년부터 종업원할은 지방소득세에 통합 되고, 재산할은 주민세로 이전되었다. 그러나 종업원분 지방소득세는 지방소득세와는 성 격이 다름에도 불구하고 지방소득세의 과세대상으로 되어 있어, 본 연구는 이의 과세대 상을 분리하여 지방세의 편익원칙에 부합하도록 개편을 시도하였다. 즉 종업원분 지방소 득세는 지방세의 편익원칙에 적합하도록 자치단체의 서비스가 가장 잘 반영될 수 있는 매출액을 과세표준으로 변경하는 방안을 제시하였다. 세율은 현실화차원에서 물가상승률 을 고려한 수준으로 상향조정하여 약간의 세수가 증가하였다. 뿐만 아니라 종업원분 지 방소득세와 재산분 주민세의 면세대상으로 되어 있는 부분을 폐지하여 지방세의 편익원 칙에 부합하도록 조정하였다. 셋째, (구)주행세이다. (구)주행세는 본래의 성격이 자동차 주행과 관련한 지방세임에 도 불구하고 2000년 도입 당시 자동차세 세율인하에 대한 세수보전 차원에서 도입되어 지금까지 이전재원의 한 수단으로 운영되고 있다. 본 연구는 (구)주행세를 지방세로서 정상화시키는 차원에서 조정방안을 모색하였다. 즉 주행세 수입은 자동차의 주행과 연계 하여 배분되도록 적합한 지표의 선택이 중요하다. 따라서 본 연구는 (구)주행세의 지역 별 배분지표로서 각 지역의 자동차보유세 수입비중, 유류소비량 비중, 그리고 차량연료소 매업 매출액 비중의 세 가지 대안들의 장단점을 검토하여 가장 적합한 대안으로 유류소 비량 비중을 선정하였다. 유류소비량 비중에 의한 배분은 기존의 지방세 혹은 자동차보 유세 수입의 분포에 비하여 세수의 수도권 집중 및 특별?광역시 집중을 완화할 것임을 제 시한다. 넷째, 개별소비세이다. 개별소비세는 기존의 특별소비세의 명칭이 2008년도에 변경된 것이다. 개별소비세는 특정한 물품, 특정한 장소 입장행위, 특정한 장소에서의 유흥음식 행위 및 특정한 장소에서의 영업행위에 대하여 부과하는 세목이다. 본 연구는 지방세의 편익원칙에 입각하여 국세인 개별소비세의 과세대상 중 지방세와 밀접한 관련이 있는 특 정한 정소 입장행위와 특정한 장소에서의 유흥음식행위에 대한 과세권을 지방으로 이양 하는 방안을 제안하였다. 이 들 과세대상은 자치단체가 제공하는 서비스에 대한 편익을 받으면서 비용을 발생시키는 도로혼잡, 쓰레기 등 환경오염에 대한 추가적인 부담을 자 치단체에게 납부하지 않고 있다. 개별소비세의 과세대상인 특정장소는 경마장, 투전기를 시설한 장소, 골프장, 카지노, 경륜장 등으로 교통혼잡의 원인을 제공하는 주범들이다. 따 라서 본 연구는 이들 과세대상을 편익원칙 차원에서 지방세로의 이양하는 방안을 제시하 였다. 본 연구의 기본취지는 국세와 지방세 세원조정을 통한 지방세의 역할 강화에 있다. 그 러한 이유로 본 연구가 검토한 대상세원은 모두 지방세의 편익원칙과 밀접한 연관이 있 으면서 역할을 제대로 수행하고 있지 못한 세원 들이다. 특히 지방소득세와 (구)주행세, 그리고 개별소비세는 국세인 소득세, 교통?에너지?환경세 그리고 개별소비세와 각각 밀접 한 연관이 있으며, (구)사업소세의 경우에도 소득세 또는 법인세와 무관하지 않다. 따라 서 본 연구의 대상 세원은 국세와 지방세의 세원 재배분을 통해서 조정이 가능한 세원 들이다. 세원조정방안은 당연히 세수변화가 동반되지만 본 연구는 지방세수 확충을 위한 세원 조정 보다는 지방세의 편익원칙에 충실한 지방세제의 정상화에 목표를 두었기 때문에 세 원조정에 따른 지방세의 세수확충 효과는 크지 않다. 또한 기본취지가 지방세의 역할 정 립 및 정상화에 있는 관계로 세수추정을 위한 방법의 구체성이 다소 미흡한 점이 있다. 특히 지방소득세, (구)사업소세, (구)주행세가 기초자치단체세임에도 불구하고 광역자치 단체 단위에서 분석하였다. 따라서 본 연구에서 제시한 세수추정액은 기초자치단체 세수 합계를 광역자치단체별로 나타낸 것으로 광역자치단체의 세수가 증가하더라도 일부 기초 자치단체의 세수는 감소하는 경우가 발생한다. 종합하면 지방소득세, (구)사업소세, (구)주행세, 개별소비세에 대한 총 세수파급효과 는 총 3조 649억원에서 4조 8,247억원의 증대가 예상된다. 그러나 본 연구에서 제시하 는 세수파급효과는 일정한 조건 하에서의 예시일 뿐만 아니라 기초자치단체별로 추정하 지 않았기 때문에 현실 적용 가능성은 다소 떨어진다고 볼 수 있다.