한국지방세연구원

최근 부동산 시장 침체로 주택거래 부진이 지속되자 이를 타개하기 위해 취득세 감면정책이 자주 활용되고 있다. 주택거래 활성화를 위해 올해 9월 27일 정부는 ‘지방세특례제한법’의 개정을 통해 취득세율을 인하하였다. 그 내용은 올해 9월 24일부터 연말까지 주택을 취득하는 경우 취득세 세부담이 9억원 이하·1주택은 1%, 9억원 초과~12억원 이하, 12억원 다주택은 2%, 12억 초과 주택은 3%로 낮아진다는 것이다. 이러한 취득세 감면정책은 2000년대 중반 이후 지속되고 있다. 취득세 법정세율은 4%이나 2005년 1월과 2006년 1월, 9월 세 차례에 걸쳐 취·등록세 감면 조치가 시행된 이후 2%로 낮아졌다. 또한 2011년 3·22 대책으로 지난해 연말까지 취득세율이 2%(9억원 이하)에서 1%로 인하되었으며, 이후 감면정책 종료로 올해 초에 취득세율이 2%로 다시 복귀되었으나 또 다시 9월 10일 경제활성화대책이 발표되면서 취득세율이 1% 수준으로 하락한 것이다. 취득세는 지방세의 근간이기 때문에 주택 관련 취득세 감면정책은 지방재정에 상당한 영향을 미친다. 2010년 기준 취득세액(등록세액 포함)은 14조 1950억원으로, 지방세 총액(49조 1678억원)의 28.9%를 차지하고 있다. 지방세의 근간인 취득세액이 비과세·감면 시행으로 인해 세수규모가 크게 줄어들고 있다. 2010년 기준 지방세 비과세·감면액 14.8조원 중 86.7%(12.8조원)가 부동산 관련 세금이고, 취득세(등록세 포함)의 비과세·감면액은 8.8조원으로 전체 비과세·감면액의 58.7%나 된다. 현재 지방자치단체는 늘어나는 복지재원의 마련, 재정건전성 유지 등을 위해 자체재원 조달이 시급한 상황이다. 복지재원 의 마련을 위해 최우선적으로 고려되는 방안이 비과세·감면의 축소이다. 지방세의 비과세·감면 중 절반 정도가 취득세에서 발생하고 있으므로 취득세의 감면비율이 축소되면 지자체는 상당한 재원을 조달할 수 있다. 복지재원 등 지자체의 세수확충 차원에서는 취득세 감면비율을 축소하는 것이 필요하다. 하지만 취득세 감면정책으로 취득세율을 낮게 유지하면 주택거래 활성화를 통해 세수가 늘어난다는 주장도 있다. 이에 따라 본 연구는 취득세 감면정책의 효과와 비용을 분석하고, 향후 취득세 감면정책이 어떠한 방향에서 이루어지는 것이 바람직한지를 모색하였다. 취득세 감면정책의 효과와 문제점을 분석하고 개선방안을 제시함에 있어 ‘만성적 취득세 감면정책’과 ‘한시적 취득세 감면정책’으로 구분하였다. ‘만성적 취득세 감면정책’은 2006년 9월 이후 지금까지 지속적으로 실시되고 있는 정책이고, ‘한시적 취득세 감면정책’은 2011년 3월 22일부터 연말까지, 올해 9월 24일부터 연말까지 시행되는 정책을 의미한다. ‘만성적 취득세 감면정책’은 취득세 감면비율을 0%에서 50%로 50%p(9억원 이하) 확대하는 것을 의미하고, 이로 인해 취득세율은 4%에서 2%로 인하된다. ‘한시적 취득세 감면정책’은 취득세 감면비율을 50%에서 75%로 25%p 확대하는 것을 의미하고, 이로 인해 취득세율은 2%에서 1%로 인하된다. 분석 결과, 주택거래 활성화를 위해 취득세 감면정책이 자주 활용되고 있으나 정책효과는 미미한 것으로 나타났다. 2006년 9월 이후 현재까지 실시되고 있는 ‘만성적 취득세 감면정책’의 경우 이를 통해 취득세율이 상당히 낮아졌음에도 불구하고 주택거래 부진은 지속되고 있다. 2007년부터 2011년까지 주택거래량은 2006년의 70%~82% 수준에 불과하다. 또한 지난해 3·22 조치로 연말까지 한시적으로 취득세율을 인하한 경우에도 신규수요를 창출하는 것이 아니라 거래량을 이전시키는 효과만을 초래하였다. 거래량 이전효과를 고려하지 않을 경우 한시적 취득세 감면정책으로 인해 늘어나는 주택거래량은 긍정적으로 볼 때 4%~6% 수준에 불과하다. 하지만 거래량 이전효과를 고려할 경우 한시적 취득세 감면정책으로 인해 늘어나는 주택거래량은 거의 없는 것으로 나타났다. 우리나라, 미국, 일본 등에서 주택거래량은 주택가격에 직접적으로 영향을 받는다. 주택가격이 상승 추세이거나 가격상승 기대감이 크면 거래량은 늘어나는 반면, 주택가격이 하락할 것이라는 예상이 지배적이면 거래량은 줄어든다. 취득세율 인하가 가격 움직임의 방향을 바꾸기는 상당히 어렵기 때문에 주택거래의 활성화에는 제한적일 수밖에 없다. 다른 나라의 사례에서 보면 주택가격의 하락은 4년 정도의 장기간에 걸쳐서 진행되고, 가격 하락 폭은 30% 정도에 달한다. 이를 고려할 때 취득세율 인하로 가격 하락 폭을 낮출 수는 있으나, 가격 움직임의 방향을 바꾸는 것은 가능하지 않다. 선행연구에서도 주택거래의 부진은 주택매도자와 주택매수자간 기대가격의 차이, 주택시장의 유동성 부족 등으로 주로 설명하고 있고, 취득세 부담 때문에 거래가 줄어든다는 분석은 거의 없다. 취득세 감면정책이 주택거래 활성화에 미치는 영향은 미미한 반면, 상당한 재정손실을 초래한다. 지난해 취득세 감면정책으로 5조원 이상의 재정손실이 발생한 것으로 추정된다. 2010년 기준 주택거래에 의한 취·등록세 감면액이 3조 4000억원인 것을 고려하면 지난해 ‘만성적 취득세 감면정책’으로 3조원 정도의 재정손실이 발생한 것으로 추정된다. 또한 지난해 3월 22일부터 연말까지 실시된 ‘한시적 취득세 감면정책’으로 인해 2조 3294억원의 지방세가 감소하였다. 뿐만 아니라 취득세 감면정책은 주택매수자의 매수시점에 따라 세금부담이 달라지는 등 조세의 공평성을 저해하고, 한시적 취득세 감면정책의 종료 이후 주택거래량이 급격히 줄어듦으로써 주택시장에 부정적 영향을 미칠 수도 있다. 취득세 감면정책이 정책효과는 미미하고 재정손실이 상당히 크다는 점, 복지재원 마련이 사회적 요구라는 점 등을 감안하여 향후에는 재원조달의 측면에서 취득세 감면정책을 바라볼 필요가 있다. 취득세 감면정책이 부동산 정책목적의 달성수단으로 사용되기 보다는 복지재원의 마련, 재정건전성 확보 차원에서 재원조달 역할을 수행해야 하는 것이다. 또한 부동산 시장의 상황에 따른 단기대책으로 취득세 감면정책이 사용되는 것을 지양하고, 재산과세의 수준, 재산과세의 보유세와 거래세의 구성 등을 종합적으로 고려한 장기적인 방향과 원칙하에 취득세 감면정책이 추진되는 것이 중요하다. ‘한시적 취득세 감면정책’은 재정손실에 비해 정책효과가 크지 않으므로 향후에는 시행되지 않는 것이 바람직하다. ‘한시적 취득세 감면 정책’은 주택거래 활성화로 이어지지 않고 상당한 재정손실을 초래한다. 또한 국가 전체적으로 보면 조세 지원이 필요한 이들에게 감면 혜택이 부여되고 있지도 않다. 따라서 한시적 취득세 감면정책은 기간 연장 없이 연말에 종료되어야 하고 시장에 더 이상 취득세율 인하는 없다는 메시지를 전달할 필요가 있다. 주택거래에 미치는 영향, 재정수입 등을 고려하여 ‘만성적 취득세 감면정책’은 점진적으로 축소될 필요가 있다. ‘만성적 취득세 감면정책’의 점진적 축소는 취득세 감면비율이 매년 5%p(취득세율 0.2%p 인상) 정도 축소됨을 의미한다. 취득세 감면비율의 점진적 축소는 시장충격이 그리 크지 않기 때문에 시기에 대한 논란이 줄어들고, 주택매수자에게 거래 시기를 앞당기고자 하는 유인을 제공한다는 장점을 지니고 있다. 취득세 감면비율의 점진적 축소로 인해 향후 3년간(2013~2015) 지방세수는 2조원 가량 증가할 것으로 추정된다. ‘만성적 취득세 감면정책’은 모든 지역을 대상으로 실시함에 따라 과다한 재정손실로 이어지고 있다. 향후에는 재정손실을 줄이고 정책효과를 높이는 차원에서 취득세 감면정책이 지역별 맞춤형 정책(targeted fiscal policy)으로 전환될 필요도 있다. 즉, 지역별 부동산 여건이 다른 점을 고려하여 지방자치단체가 취득세 감면정책을 결정할 수 있도록 하는 것이다.

I. 서론 ○ 지방세제 개혁 논의의 걸림돌로 작용하는 현행 지방재정조정제도를 엄밀히 재평가하여 개선방안을 마련할 필요 II. 재정조정제도 개요 ○ 우리나라의 재정조정제도는 형평성을 목적으로 한 수직적 재정조정이라는 특성을 띠고 있음 ○ 우리나라 지방재정조정제도는 2000년대 들어와 대대적인 재편을 겪으면서 지금의 모습을 갖추게됨 ○ 지방재정에서 의존재원이 차지하는 비중이 점차 확대되고 있음 III. 지방교부세의 현황과 문제점 ○ 지방교부세의 규모는 국세의 성장과 함께 꾸준히 증가하여 2011년에는 29조원 까지 증가함 ○ 지방교부세의 도덕적 해이를 최소화하기 위해 정부당국은 여러 제도적 장치를 설치하여 운용하고 있음 ○ 지방교부세의 정책효과를 분석해 본 결과, 형평화 효과는 있으나 정책효율성이 낮아지고 있으며 도덕적 해이를 초래하는 것으로 나타남 IV. 국고보조금의 현황과 문제점 ○ 국고보조금을 제외한 의존재원 규모가 국고보조금에 비해 컸으나, 최근 들어 국고보조금이 급증하며 의존재원에서 높은 비중을 차지하게 됨 ○ 국고보조금은 지방의 재정부담을 증가시키고 지방정부 지출의 비효율화를 초래 하는 반면 형평화 효과는 미흡한 것으로 분석됨 V. 정책제언 ○ 본고의 분석결과, 현행 지방재정조정 제도는 형평성 효과가 일정 부분 존재하지만, 효율성 측면에서 도덕적 해이의 초래 등 개선의 여지가 있는 것으로 나타났음 ○ 보다 장기적인 관점에서 지방재정의 건전성 제고와 이를 바탕으로 한 지방분권의 건전한 발전을 위해 근본적인 개혁이 필요한 시점인 것으로 판단됨

수동적 시대에서 능동적 시대로의 전환과 함께 지방재정의 ‘자율’과 ‘책임’이 요구되고 있는 시대가 도래 하였음. 세계화·정보화 시대에 지방정부와 지방재정의 보다 능동적인 대응이 요구되고 있으나, 지방자치제도가 부활한 지 근 20년이 된 지금, 지방재정은 오히려 위기상황에 직면하고 있음. 하락을 거듭하고 있는 재정자립도에서도 보듯이 중앙에 대한 의존은 더욱 심해지고 있으며, 지방자치단체들의 방만한 재정운용 사례가 연일 신문지면을 장식하고 있는 실정에서 지방자치에 대한 의문이 강력하게 제기되고 있음. 이에 본고에서는 급변하고 있는 대내외 환경과 지방재정이 처한 현실의 진단과 평가를 통해 자율적이고 책임성 있는 지속가능한 지방재정을 이룩하기 위해 요구되는 개혁과제를 발굴하여 제시하고자 함.